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    關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見
    2018-09-12 12:25:00
    來源:中共江蘇省委辦公廳
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      為深入貫徹鄉村振興戰略,加快城鄉融合發展,順應農民群眾對美好生活向往和改善居住條件的迫切要求,提升蘇北地區高質量發展水平,根據中央和省委、省政府關于實施鄉村振興戰略的決策部署,落實省委十三屆四次全會要求,現就加快改善蘇北地區農民群眾住房條件工作提出如下意見。

      一、總體要求

      (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大精神,牢固樹立新發展理念,從經濟社會發展規律、人民群眾對美好生活的向往和“四化同步”發展出發,以實施鄉村振興戰略為引領,以促進城鄉融合發展為導向,緊密結合脫貧攻堅工作,加快改善蘇北地區農民群眾住房條件,積極引導有能力的農民進城入鎮,因地制宜改善農村人居環境,穩妥推進蘇北地區農民群眾按城鎮化規律集中居住,優化城鄉空間布局,提升公共服務水平,讓農民群眾過上與時代同步的現代生活,為高水平全面建成小康社會和高質量發展走在全國前列奠定堅實基礎。

      (二)目標任務。到2020年,完成蘇北地區農村建檔立卡低收入農戶、低保戶、農村分散供養特困人員和貧困殘疾人家庭四類重點對象危房改造,加快推進“空心村”以及全村農戶住房改善意愿強烈的村莊改造。到2022年,蘇北地區農民群眾有改善意愿的老舊房屋建設和“空心村”改造基本到位,小城鎮集聚能力和產業支撐力增強,建成一批具有活力的新型農村社區,歷史文化名村和傳統村落得到有效保護。到2035年,蘇北地區農民群眾住房條件全面改善,城鄉空間布局全面優化,城鎮化水平顯著提升,城鄉融合發展體制機制更加完善。

      (三)基本原則

      ——系統謀劃,統籌推進。針對蘇北地區農民群眾住房質量普遍不高等突出問題和短板,圍繞鄉村振興戰略實施,緊密結合脫貧攻堅工作,統籌生產生活生態,綜合考慮地理、民俗、經濟水平和農民期盼等,同步配套建設基礎和公共服務設施,同步謀劃產業發展,同步加強社會治理,結合典型示范,通過有利生產、方便生活等方面的實質性改善,有序引導集中居住,積極作為、量力而行,循序漸進、久久為功。

      ——規劃先行,分類實施。按照鄉村振興和“四化同步”的要求,實行“多規合一”,按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路,優化蘇北地區城鄉空間布局,引導鼓勵農民進城入鎮,促進小城鎮多元特色化建設發展,因地制宜、分類推進村莊建設改造,不搞“一刀切”。

      ——傳承文化,塑造特色。準確把握蘇北各地鄉村的差異性,挖掘本鄉本土的歷史、地理、文化特色,延續小城鎮、鄉村與自然有機融合的空間關系,保護好歷史文化名鎮名村和傳統村落,體現文化特色、時代特征和地域特點,留住鄉愁記憶。

      ——政府引導,農民自愿。充分發揮政府的引導作用,健全工作機制,強化改革創新,結合市場化運作,吸引社會資本參與,集成資金資源,優化要素配置,準確把握工作方向。充分尊重農民意愿,深入宣傳發動,強化政策引導,激發農民群眾自愿改善居住條件的積極性和主動性,按照“先申請后實施、先建設后拆除”的要求,做好農民新舊住房過渡銜接,嚴禁強拆強建,趕農民上樓。

      ——堅守底線,規范操作。堅守不損害農民權益、嚴禁新增鄉鎮和村級負債兩條底線,把實事辦實、好事辦好。堅決依法辦事、陽光操作,有效落實農民選擇權、參與權,全程接受農民和社會監督,做到流程規范、政策透明、對象公開,整體工作有力有序有效推進。

      二、重點工作

      (四)強化空間規劃引領。以縣為單位開展農民意愿摸底調查、基層基礎設施和公共服務設施配套以及產業發展等需求調查,準確了解進城、入鎮、留鄉的人口規模及分布狀況。順應農民群眾實際需求,統籌兼顧區域人口、經濟、社會、文化、生態等發展要素,按照城鄉聯動、融合發展思路,強化國土空間規劃管控,嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,實行“多規合一”,優化城鎮村布局,優先促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城入鎮落戶,優先改善低收入農戶居住條件,優先推進農村危房改造,妥善解決農村“空關房”和“空心村”問題。

      (五)科學編制實施方案。蘇北地區各縣(市、區)要合理確定按照城鎮化規律推進集中居住的實施范圍、規模、時序以及空間需求、產業支撐等,妥善處理農民集中居住相關政策的前后銜接,制定切實可行的實施方案。要根據政策支持和地方財力、農民可承受能力等,做好建設資金投入和來源測算,確保建設任務和財力可能大體相當。農民居住去向、建設或安置方式、房屋形式和具體戶型等,應由農民自主選擇,重要事項須經村民代表會議審議同意。要優先支持經濟薄弱村、低收入農戶和房屋質量較差農戶實施住房建設改造,對因生態保護、行滯洪區建設需要或存在安全隱患的村莊實施搬遷改造。對建檔立卡低收入農戶、低保戶、貧困殘疾人家庭等對象,要給予重點傾斜支持,對特別困難的農村分散供養人員要實行托底安置。

      (六)積極引導進城入鎮。大力支持有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城入鎮落戶,與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。對農民自愿選擇、自主決定進城入鎮落戶的,要與常住人口市民化進程結合起來,可采取貨幣化補償、實物置換等方式,支持按照“依法、自愿、有償”的原則,退出原有宅基地和承包地,并充分保障其合法權益。在著力做強縣城、提升其吸納人口、增加就業和綜合承載力的同時,要突出重點、分類引導,有效發揮小城鎮對鄉村發展的帶動作用。擇優支持一批具有區位優勢、良好基礎、對周邊鄉村發展帶動能力較強的重點發展鎮,支持其發展成為縣域副中心和區域增長極;擇優培育一批具有山水資源、文化資源、產業特色的小城鎮發展成為有活力、有魅力的特色小城鎮;加強一般小城鎮和撤并鄉鎮集鎮區環境綜合整治,努力提高公共服務水平,滿足鎮村居民生產生活水平提升的基本需求。

      (七)尊重農民留鄉意愿。在符合城鄉規劃、土地利用總體規劃的前提下,結合鎮村布局規劃調整優化,保護好歷史文化名村和傳統村落,依托現有的規劃發展村莊尤其是康居鄉村等,按照“百年大計、永續傳承”要求,規劃建設一批新型農村社區,有效發揮傳統村莊自然凝聚屬性,節約集約用地,著力改善基礎設施條件,提升基本公共服務水平,增強社區管理和服務功能,吸引留鄉農民相對集中居住。農房建設模式應尊重農民意愿,既可統規代建,也可由農戶按統一規劃設計自行建設;房屋功能品質應滿足現代生產生活需求,房屋結構應達到抗震設防、抗風防災、綠色節能等標準。

      (八)同步配套各類設施。要按照城鄉融合發展和基本公共服務均等化、標準化要求,加快城鎮基礎設施和公共服務設施向規劃發展村莊和新型農村社區延伸覆蓋。遵循“先地下、后地上”原則,搞好供排水、道路、糞污處理、垃圾收運、供氣、供電、照明、通信、綠化等設施配套,合理設置黨群服務、教育醫療、文化體育、健康養老、農貿商業、金融物流等公共服務設施。健全農村基礎設施和公共服務設施長效管護機制,落實管護主體、人員和經費,不斷提高管護水平和標準,確保長效運行。

      (九)突出產業發展支撐。堅持統籌城鄉就業,大力發展城鎮二三產業,增加城鎮就業崗位,促進更多的農村勞動力轉移就業,提高進城入鎮農民的工資性收入。結合小城鎮和新型農村社區建設,多渠道增加公益性崗位,優先安排低收入群眾就業。積極支持返鄉下鄉創業,拓寬農村勞動力轉移就業渠道。落實農業功能區制度,統籌利用好農業生產空間。深入實施科教興農戰略,促進產學研協同創新,推進農業與科技對接。實施現代農業提質增效工程,堅持質量興農、綠色興農、品牌強農,大力發展高效、集約、規模化現代農業,加快培育新型職業農民和農民合作經濟組織,不斷提升產業發展內生動力。建設優勢特色農產品集聚區,大力發展農產品精深加工集中區。鼓勵和引導農民因地制宜發展休閑農業、鄉村旅游、健康養老、電子商務等產業,促進農村一二三產業融合發展,培育立足農村、農民主辦、富有區域特色的鄉村產業。

      (十)注重特色風貌塑造。各地要結合實際,科學合理編制小城鎮和新型農村社區建設規劃,突出公共空間、重要節點、建筑和環境等要素,實現空間、生態、基礎設施、公共服務和產業規劃有機融合。以“建設標準要高、環境條件要優、文化含量要足”為導向,注重體現地域文化特色,加強設計引導。注重梳理提煉傳統民居元素,借鑒傳統鄉村營建智慧,發揮鄉村建設技能型人才作用,用好鄉土建設材料。各地要優選設計單位,高水平編制規劃設計方案,同時編制一批特色鮮明、功能齊全、經濟實用的新建農房設計方案和既有農房風貌改造設計方案,方便基層工作指導和農民建房時參考選用,避免村莊“行列式”“兵營式”布局,防止千村一面和鄉村景觀城市化。

      (十一)深化土地綜合整治。按照山水林田湖草系統治理的要求,全面實施具有江蘇特色的土地綜合整治工程,在落實新增耕地數量和質量的同時,著力改善農村生態環境,實現國土空間布局優化與生態文明建設相融合的綜合整治目標。充分發揮土地綜合整治在促進現代農業發展、城鄉融合、脫貧攻堅等方面的作用,放大土地綜合整治效能。深入貫徹城鄉建設用地增減掛鉤、同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整、工礦廢棄地復墾利用政策,統籌推進高標準農田建設、耕地質量提升、宜耕后備資源開發,加強農田基礎設施和配套設施建設,優化耕地布局,增加耕地面積,提升耕地質量,實現數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護,為促進農業規模經營和發展現代農業創造條件。

      (十二)完善鄉村治理體系。把基層黨建同基層治理緊密結合起來,下沉資源、服務、管理,推動鄉村組織振興。扎實推進鄉村治理體系優化、農村社區協商優化、“政社互動”機制優化、“三社聯動”平臺優化和服務管理網絡優化,不斷創新新型農村社區治理,完善村民自治機制,發揮農村自治章程、村規民約的積極作用,提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平。以社會主義核心價值觀為引領,建好用好新時代文明實踐平臺,總結推廣徐州市賈汪區馬莊村經驗,豐富農村文化生活,提升農民精神風貌,推動移風易俗,培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風。

      三、支持政策

      (十三)加大資金投入。積極爭取中央財政支持,統籌財政補助資金、增減掛鉤節余指標和補充耕地指標有償交易資金、地方政府債券資金等,加大對蘇北地區農民群眾住房條件改善支持力度。省市縣各級財政通過加大涉農資金統籌整合力度、新增預算安排等,設立專項資金,并建立投入分擔機制,重點支持小城鎮和新型農村社區基礎設施建設和公共服務設施配套。省級調整、切塊相關專項資金,并安排新增財力,整合設立蘇北地區農民群眾住房條件改善專項資金。鼓勵支持蘇北地區圍繞農民住房條件改善開展鄉村全域土地綜合整治,形成的新增耕地指標優先納入省市補充耕地指標交易平臺進行交易,收益統籌用于改善農民群眾住房條件和公共設施配套。加大地方政府一般債券傾斜力度,并積極爭取發行專項債券支持,重點投向蘇北農民群眾住房條件改善工作。涉及農民安置和配套基礎設施建設的行政事業性收費,除國家規定外一律減免。

      (十四)加大用地支持。配置合理規模的用地流量空間與增減掛鉤計劃指標,支持蘇北地區農民群眾住房條件改善用地需求。按照國家相關規定,完善增減掛鉤節余指標流轉辦法,開展節余指標帶空間規模流轉工作,結合南北掛鉤、對口幫扶,以市場化與行政推動相結合的方式,按照合理價格原則,推動節余指標跨區域調劑使用,探索調劑的節余指標在中心城區允許建設區內安排使用。在符合土地利用總體規劃前提下,允許縣級政府通過調整村土地利用規劃,優化村莊用地布局,有效利用農村零星分散的存量建設用地。以鄉鎮為單位,統籌考慮預留部分規劃建設用地指標,在不涉及永久基本農田的情況下,用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。采取多種土地供應方式,安排改善農民住房條件建設用地,在城鎮建設的鼓勵使用國有建設用地。結合第三次全省土地調查,開展房地一體的農村不動產權籍調查和確權登記,重點解決好農村土地確權登記中的歷史遺留問題,維護農村集體經濟組織和農民的合法財產權益。

      (十五)拓寬融資渠道。根據國家政策規定,充分發揮市場作用,多元籌措建設資金。支持開發性、政策性、商業性銀行加大信貸投放,創新農村金融產品和金融服務,支持小城鎮和新型農村社區建設。鼓勵通過產業鏈融資、農村住房財產權抵押貸款等方式,拓寬農村融資渠道。積極發揮債券融資對農村產業融合發展的作用,支持蘇北地區通過發行農村產業融合發展專項債券、項目收益債券等方式進行融資。探索以PPP等形式吸引社會資本參與小城鎮和新型農村社區等基礎設施、公共服務領域建設運營。

      四、保障措施

      (十六)加強組織領導。按照“省政策指導、市負總責、縣抓落實”的原則,強化工作組織推動。省建立由省領導牽頭的專項組織協調機制,省各有關部門共同參與,加強政策支持和工作指導。設區市要加強組織領導,加大資金等政策支持和技術業務指導力度,做好本地區建設實施方案、規劃設計方案的審核把關,強化工作組織推動和督促檢查。縣級黨委和政府承擔主體責任,縣(市、區)委書記是第一責任人,縣(市、區)長是一線總指揮,按照組織有力、責任落實、工作創新、政策到位的要求,扎實做好統籌規劃、組織協調、推進建設等工作。縣級發展改革、財政、國土資源、規劃、建設、水利、農業、扶貧等相關部門要通力合作、密切協調,鎮村兩級具體負責抓好落實。省級選擇一批基礎條件好、積極性高的小城鎮和村莊,納入省級示范目錄,加強全過程技術指導,確保建設成效,發揮示范引領作用。

      (十七)積極改革創新。要創新體制機制,強化制度性供給。以鄉村建設要素市場化配置為重點,充分發揮市場作用,加強政策扶持和指導服務,引導鼓勵工商資本科學有序參與小城鎮發展和新型農村社區建設。統籌推進城鄉配套改革,鞏固完善農村基本經營制度,構建鄉村建設發展新機制。穩步推進宅基地制度改革,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的途徑和辦法。鼓勵農村集體經濟組織盤活利用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式興辦企業。

      (十八)嚴格負面清單管理。積極鼓勵各地探索創新,同時要明確負面清單,嚴格遵守紀律規定,堅決守住相關工作底線。要按規劃嚴格實行土地用途管制、建設用地總量和強度雙控,不得違法用地、違規建設以及占用永久基本農田,嚴禁資本下鄉利用宅基地建設別墅大院和私人會館。堅守農村集體所有制,尊重農民意愿,不得大拆大建、強制農民搬遷和集中上樓、隨意撤并村莊搞大社區。強化地方政府債務管理,地方政府和村集體不得違法違規變相舉債,不得增加鄉鎮、村級債務負擔。強化傳統文化保護,不得破壞歷史文化鎮村和傳統村落,不得擅自調整鎮村布局規劃確定的特色村。依法依規辦事,不得運動式推進,不得借機損害農民利益,不得違反廉潔紀律。

      蘇北地區市縣黨委和政府要緊密結合實際,抓緊研究制定實施意見,切實抓好貫徹落實。蘇南、蘇中地區參照執行本意見,因地制宜抓好當地的農民群眾居住條件改善工作。

    作者:  編輯:陸輝  
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